Những ngày trước thượng đỉnh EU lại xoay quanh việc ráp nối các phương án pháp lý – tài chính để có được đồng thuận tại Hội đồng châu Âu (Európai Tanács). Trọng tâm là tìm cách tiếp tục tài trợ cho Ukraine vừa đáp ứng áp lực ngân sách do chiến tranh, vừa giảm rủi ro pháp lý cho các nước. Bỉ đòi cơ chế bảo lãnh chắc chắn, trong khi Orbán Viktor cảnh báo nguy cơ vay chung, dù phương án đang bàn có thể tránh được kịch bản này.

Từ 2022, hỗ trợ và tài trợ cho Ukraine chi phối tranh luận ở Brussels. Cơ chế hiện tại dựa vào tài sản nhà nước Nga bị đóng băng, được Ủy ban châu Âu (Európai Bizottság) và đa số thành viên coi là cơ chế cho vay: tài sản ngân hàng trung ương Nga bị “cố định” làm bảo đảm, quyền sở hữu vẫn thuộc Nga nhưng bị chặn truy cập cho đến khi thiệt hại chiến tranh được xử lý. Cách tiếp cận được ví như ngân hàng sử dụng tiền gửi: quyền sở hữu còn đó nhưng tiền được dùng cho mục đích khác.

Khoảng 210 tỷ EUR tài sản nhà nước Nga bị đóng băng ở EU, trong đó chừng 185 tỷ EUR nằm tại công ty thanh toán bù trừ Euroclear (Euroclear) ở Bỉ. Nhiều công cụ đã đáo hạn, chuyển thành tiền mặt; đến nay EU chỉ dùng lợi tức, như 3,7 tỷ EUR năm 2024. Kế hoạch mới dự tính huy động cả phần gốc dưới nhãn “immobilization”, song không chi trực tiếp. Hai lối tài trợ song song: vay chung truyền thống cần nhất trí (khó vì Hungary, Slovakia và nay cả Cộng hòa Séc phản đối) và “khoản vay bồi thường” dựa trên tài sản đóng băng, khả thi hơn nhờ cơ sở pháp lý riêng.

Bước ngoặt là thỏa thuận của các đại sứ EU: đóng băng vô thời hạn tài sản ngân hàng trung ương Nga, dựa trên Điều 122 cho phép bỏ phiếu đa số khi lợi ích kinh tế EU bị đe dọa trực tiếp và nghiêm trọng. Từ nay, không phải gia hạn đóng băng bằng nhất trí mỗi nửa năm; muốn giải phóng tài sản sẽ cần đa số đủ điều kiện (55% quốc gia đại diện 65% dân số). Lập luận kinh tế: nếu phải trả lại 210 tỷ EUR trong khi nhu cầu của Ukraine tăng, gánh nặng với các nước – như Đức có thể phải lo tới 50 tỷ EUR – sẽ rất lớn; hơn nữa, Nga có thể dùng tiền để leo thang chiến tranh, khiến chi phí cho EU tăng ngay lập tức.

Điểm nghẽn chính không phải Hungary hay Slovakia mà là Bỉ, do vai trò của Euroclear. Ủy ban châu Âu thiết kế ba lớp bảo vệ: một lưới an toàn tài chính của EU lên tới toàn bộ 210 tỷ EUR để bù đắp thiệt hại nếu Nga kiện tụng hay trả đũa; Bỉ được dùng lưới an toàn ngay cả khi bảo lãnh quốc gia không đồng đều; và không giải ngân một euro nào trước khi các bảo lãnh có hiệu lực đầy đủ.

EU không công nhận phán quyết của tòa Nga; nếu Moscow kiện Euroclear, trật tự pháp lý EU xem là không liên quan. Ở Nga chỉ khoảng 17 tỷ EUR bị đóng băng, trong khi EU nắm 210 tỷ EUR, trong đó ít nhất 30 tỷ EUR gắn với ngân hàng trung ương và cơ sở hạ tầng thanh toán của Nga, có thể dùng để bù trừ trong tranh chấp. Nếu Bỉ bị thiệt hại tại “khu vực pháp lý thân thiện” với Nga như Pakistan, Trung Quốc hay Hong Kong, lưới an toàn của EU sẽ kích hoạt với đóng góp dựa trên tổng thu nhập quốc dân (GNI). Khoảng 25 tỷ EUR tài sản nhà nước Nga nằm ở các ngân hàng tư nhân tại Pháp, Bỉ, Thụy Điển, Cyprus và Đức sẽ là rủi ro doanh nghiệp, buộc ngân hàng tự trích lập.

Gói lập pháp gồm 6 văn bản; một văn bản đã thông qua, cho phép duy trì đóng băng bằng đa số đủ điều kiện. Các phần còn lại gồm cơ chế buộc tổ chức tài chính nắm tài sản đóng băng chuyển giao chúng cho EU dưới hợp đồng nợ; và cam kết nhất trí của các nước để chấm dứt hiệp định bảo hộ đầu tư song phương với Nga (hiện 18 nước, gồm Hungary, còn hiệu lực) – bước đi có thể nhạy cảm trong nước vì dự án mở rộng nhà máy điện hạt nhân Paks. Áp lực chính trị lớn trước thượng đỉnh; một số nước như Cyprus tuyên bố ở lại Brussels đến khi có quyết định. Dù Bỉ, Ý, Malta, Bulgaria còn băn khoăn pháp lý, đa số thừa nhận không có lựa chọn thay thế thực tế. Lập luận vay chung của Orbán Viktor tương phản với hướng chủ đạo ở Brussels là tránh vay chung cổ điển, ưu tiên huy động tài sản Nga bị đóng băng và chia sẻ rủi ro giữa các nước.